规范性文件侵犯自身合法权益,应当如何寻求救济

规范性文件俗称红头文件,行政法理论上将其称为“抽象行政行为”,指行政机关针对不特定对象发布的具有普遍约束力的能反复适用的文件。规范性文件是各地方政府、政府部门进行行政管理的重要手段之一,在某种意义上,政府及其部门更加倾向于依据规范性文件而非法律进行管理。但由于制定机关对法律理解不同、部门职责划分认识不清、缺乏统一的程序规范等诸多因素,现实生活中红头文件违法、打架的现象屡屡出现,直接损害了公民的合法权益。当被规范性文件侵犯合法权益时,公民应当如何寻求救济?

一是向法院起诉

《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条明确规定:公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,人民法院不予受理。此处“具有普遍约束力的决定、命令”即规范性文件。本法条明确规定了规范性文件不属于人民法院的受案范围,主要原因有两个:一是规范性文件一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益,只有行政机关依据规范性文件对当事人实施具体行政行为时才会侵犯行政相对人的合法权益;二是如果将规范性文件纳入行政诉讼将会导致滥诉的发生,浪费司法资源。虽然法律规定规范性文件不属于人民法院的受案范围,但这并不意味着法院不能对规范性文件进行审查。《行政诉讼法》第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。依据此规定,行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法,可以在对行政行为提起诉讼时,一并请求对该规范性文件进行审查(附带审查)。

    二是向制定机关或者本级人民政府法制机构提出审查申请。只有在附带审查的情况下公民才可向法院提起诉讼,那么,在没有具体行政行为的情况下公民有无其他途径进行救济?《山东省行政程序规定》第五十五条的规定,公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的,可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理,并自收到申请之日起60日内作出处理;情况复杂,不能在规定期限内处理完毕的,经审查机关负责人批准,可以适当延长,但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。据此,行政相对人认为规范性文件违法,有权向制定机关或者人民政府法制机构提出书面审查申请,接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理,并依法作出处理。值得注意的是,由于规范性文件不属于行政诉讼的受案范围,规范性文件制定机关或者政府法制机构针对规范性文件的审查处理行为同样也不属于行政诉讼的受案范围。

综上,公民因规范性文件侵犯其合法权益,如有具体行政行为,可向法院起诉具体行政行为,并请求法院附带审查该具体行政行为所依据的规范性文件;如无具体行政行为,可向规范性文件制定机关或者同级人民政府法制机构提出审查申请。


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